פרשת הראל – ביטול פסילה מנהלית רישיון נהיגה

הנהגת הייתה מעורבת בתאונת דרכים, שבה נפצע אדם. למחרת היום נערך דיון בנסיבות התאונה בין קציני משטרה באותה תחנה. הנהגת לא הוזמנה להציג את טענותיה באותו דיון או עובר לדיון. בסיום הדיון הוחלט לפסול את רישיון הנהיגה של הנהגת אבל לבסוף בוצע ביטול פסילה מנהלית רישיון נהיגה. כפי שהוחלט, קצין משטרה הוציא צו פסילה של רישיון הנהיגה לתקופה של 60 ימים. לפני שחלפו 60 הימים שנקבעו בצו הפסילה, נמצאה הנהגת נוהגת במכונית. היא הועמדה לדין פלילי בפני בית-המשפט לתעבורה באשמה של נהיגה בזמן פסילה, נהיגה ללא רישיון נהיגה תקף ונהיגה ללא ביטוח. בית-המשפט לתעבורה הרשיע את הנהגת. ערעורה של הנהגת לבית-המשפט המחוזי נדחה. מכאן הערעור.

בית-המשפט העליון פסק כי הפרה של זכות הטיעון היא עילה בפני בית-המשפט לבטל החלטה מינהלית, לרבות צו פסילה של רישיון נהיגה. ואולם בטלותה של החלטה שנפל בה פגם של הפרת זכות הטיעון אינה מוחלטת אלא יחסית.

ההלכה בדבר בטלות יחסית פירושה כי יש להבחין בין הפגם בהחלטה לבין נפקות הפגם. גם אם נקבע כי החלטה מינהלית פגומה בפגם מסוים, עדיין על בית-המשפט לבחון, על-פי נסיבות כל מקרה לגופו, את תוצאות הפגם. אחת השאלות החשובות לפי ההלכה בדבר בטלות יחסית היא השאלה של דרך התקיפה של ההחלטה המינהלית: האם מדובר בתקיפה ישירה או בתקיפה עקיפה. דרך התקיפה עשויה להכתיב את תוצאת התקיפה.

בהתאם לכך, גם אם נפל בהחלטה פגם המצדיק את ביטול ההחלטה בדרך של תקיפה ישירה, לא בהכרח יצדיק הפגם תוצאה של ביטול ההחלטה גם בדרך של תקיפה עקיפה. התוצאה של תקיפה עקיפה תלויה במידה רבה בנסיבות המקרה.

דרך התקיפה הישירה של החלטה על פסילת רישיון נהיגה היא פנייה לקצין המשטרה על-מנת שיבטל את החלטתו הקודמת. פנייה כזו יכול שתיעשה מהטעם שההחלטה ניתנה תוך פגיעה בזכות השימוע של הנהג הנוגע בדבר או מכל טעם אחר. כמו כן רשאי הנהג לתקוף את צו הפסילה על-ידי פנייה לבית-המשפט המוסמך כאמור בסעיף 48 לפקודת התעבורה [נוסח חדש]. לפיכך הוחלט כי הן נסיבות המקרה והן האינטרס הציבורי מוליכים למסקנה כי אין מקום לאפשר למערערת להעלות את הטענה בדבר הפרת זכות השימוע שלה בדרך של תקיפה עקיפה.

רשות ערעור פלילי  99 / 4398 עינת הראל נגד מדינת ישראל

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים פליליים

[10.8.2000]

לפני השופטים  י' זמיר,   י' טירקל,  א' פרוקצ'יה

פסק-דין

השופט י' זמיר

הפרה של זכות הטיעון היא פגם בהחלטה של רשות מינהלית. מה הנפקות של פגם זה: האם הוא עושה את ההחלטה המינהלית בטלה (void), כאילו לא באה לעולם, או שמא הוא עושה אותה נפסדת (voidable), שאז היא קיימת עד שתבוטל על-ידי בית-המשפט? בית-המשפט נתן רשות ערעור בשאלה זאת.

העובדות

1. המערערת הייתה מעורבת בתאונת דרכים, שבה נפצע אדם, ביום 10.8.1997. רישיון הנהיגה שלה ניטל ממנה על אתר על-ידי שוטרת. היא זומנה להופיע בתחנת משטרה ביפו למחרת היום.

למחרת היום נערך דיון בנסיבות התאונה בין קציני משטרה באותה תחנה. המערערת לא הוזמנה להציג את טענותיה באותו דיון או עובר לדיון. בדיון הוצגו תיק החקירה של תאונת הדרכים וכן נתונים אישיים של המערערת, לרבות הרשעות קודמות שלה בעבירות תעבורה. בסיום הדיון הוחלט לפסול את רישיון הנהיגה של המערערת. כפי שהוחלט, קצין משטרה הוציא צו פסילה של רישיון הנהיגה לתקופה של 60 ימים. הצו נמסר לידי המערערת כאשר הופיעה בתחנת המשטרה, על-פי הזימון, אותו יום.

ביום 30.9.1997, לפני שחלפו 60 הימים שנקבעו בצו הפסילה, נמצאה המערערת נוהגת במכונית. היא הועמדה לדין פלילי בפני בית-המשפט לתעבורה באשמה של נהיגה בזמן פסילה, נהיגה ללא רשיון נהיגה תקף ונהיגה ללא ביטוח. בית-המשפט לתעבורה (השופטת א' שדמי) הרשיע את המערערת וגזר עליה עונש של קנס, פסילה של רישיון הנהיגה לתקופה של שישה חודשים, פסילה על-תנאי של רישיון הנהיגה לתקופה של ארבעה חודשים ומאסר על-תנאי לתקופה של שלושה חודשים. המערערת הגישה ערעור לבית-המשפט המחוזי. בית-המשפט (השופט ע' מודריק) דחה את הערעור. המערערת לא ויתרה והגישה ערעור נוסף לבית-משפט זה.

זכות הטיעון

2. בערעור זה עלתה, תחילה, השאלה אם קצין המשטרה, שהחליט לפסול את רישיון הנהיגה של המערערת, הפר את זכות הטיעון שלה. השאלה עלתה על רקע סעיף 47 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן – פקודת התעבורה), המסמיך קצין משטרה לפסול רישיון נהיגה. סעיף זה עבר גלגולים אחדים. בגלגול קודם של הסעיף, פסק בית-המשפט כי קצין משטרה הפוסל רישיון נהיגה אינו חייב לתת לנהג זכות טיעון. ראו: בש"פ 513/88 מדינת ישראל נ' גוליו [1]; בש"פ 6221/94 הילמן נ' מדינת ישראל [2].

אולם כבר לפני שרישיון הנהיגה של המערערת נפסל, תוקן סעיף 47 לפקודת התעבורה על-ידי החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 41), תשנ"ז-1997. לפי הנוסח החדש, שוטר הנוטל את רישיון הנהיגה חייב לזמן את הנהג להופיע בפני קצין משטרה לצורך החלטה בדבר פסילת הרישיון. וכך קובע כיום סעיף 47(ג)(1) לפקודה:

"נטל השוטר את רשיון הנהיגה כמפורט בסעיף קטן (ב), יתן לנהג אישור על נטילת הרשיון וזימון להופיע, בתוך שלושה ימים במועד שיקבע, בפני קצין משטרה, לצורך החלטה בדבר פסילת רשיון הנהיגה שלו…".

מה פירוש הסעיף? שאלה זאת עלתה בפני בית-משפט זה בבש"פ 5338/97 לב נ' מדינת ישראל (להלן – עניין לב [3]). השופט אור פסק כי החלטה של קצין משטרה לפסול רישיון נהיגה בלי לזמן את הנהג להופיע בפניו "נגועה באי-חוקיות". הוא העלה גם את השאלה "מה רשאי הנהג לטעון במסגרת הופעה זו, ומה חייב הקצין לשמוע באותה הזדמנות, קודם שיתן החלטתו". אולם בנסיבות המקרה, לא ראה השופט אור צורך להכריע בשאלה זאת.

3. על רקע פסיקה זאת נדון האישום נגד המערערת בבית-המשפט לתעבורה, ולאחר מכן בערעור בבית-המשפט המחוזי. בית-המשפט המחוזי ציין כי הלכה היא שלפי פקודת התעבורה אין קצין משטרה חייב לתת זכות טיעון לפני שהוא פוסל רישיון נהיגה, וכי בית-המשפט העליון, במשפט לב הנ"ל [3], לא שינה את ההלכה. הוא הוסיף כי לדעתו סעיף 47(ג) לפקודת התעבורה, בנוסחו העכשווי, מקנה לנהג זכות טיעון לפני פסילת הרישיון. וכך אמר:

"חזקה שהמחוקק אינו משחית מילותיו לריק. אם נקבע, בדין, הסדר של 'הופעה' בפני קצין המשטרה, והוא מחויב להתבצע לפני קבלת החלטה בידי קצין המשטרה, מוכרח שתהיה להופעה תכלית כלשהי. אינני יכול לראות תכלית אחרת זולת מתן אפשרות להשמעת דברים, מפי הנהג, באוזני קצין המשטרה".

לפיכך המליץ בית-המשפט המחוזי בפני המשטרה לשקול קביעת נוהל לפסילת רישיון נהיגה שיקנה לנהג זכות טיעון לפני הפסילה. עם זאת, לאור הפסיקה של בית-משפט זה, קבע בית-המשפט המחוזי שעם הזמנת המערערת להופיע בפני קצין המשטרה לקבלת ההחלטה בדבר הפסילה, ואף שהקצין לא נתן לה את זכות הטיעון לפני הפסילה, יצאה המשטרה ידי חובת החוק.

4. אולם המשטרה לא התעלמה מן השאלה בדבר זכות הטיעון של נהג לפני פסילת הרישיון, כפי שהועלתה במשפט לב [3], ואף לא מן ההמלצה של בית-המשפט המחוזי במקרה הנדון. היא ביררה את השאלה והגיעה למסקנה, כי אכן, מן הראוי, לפי סעיף 47(ג) לפקודת התעבורה, לתת לנהג זכות טיעון בפני קצין המשטרה לפני קבלת החלטה לפסול את רישיון הנהיגה. בהתאם לכך קבעה המשטרה נוהל חדש המחייב את קצין המשטרה לשמוע את טיעון הנהג ולרשום אותו על גבי טופס מיוחד לפני שהוא מחליט אם לפסול את רישיון הנהיגה. המשטרה הודיעה על כך לבית-המשפט ערב הדיון בערעור זה.

אין לנו אלא לשבח את המשטרה על כך שהיא נתנה דעתה על ההערות של בית-המשפט, ובדקה מחדש את דרכה לאור התיקון של פקודת התעבורה. גם לגוף העניין, אין לנו אלא לאשר את עמדתה של המשטרה, כי התיקון של פקודת התעבורה, המחייב שוטר שנטל רישיון נהיגה לזמן את הנהג להופיע בפני קצין משטרה, מחייב את הקצין במשתמע גם לתת לנהג הזדמנות להשמיע את טענותיו לגבי הפסילה של רישיון הנהיגה. אכן, כך כבר אמרה השופטת דורנר בבש"פ 2177/98 ארנביב נ' מדינת ישראל [4].

המסקנה המעשית בערעור זה היא, שמוסכם על פרקליטות המדינה כי קצין המשטרה אשר פסל את רישיון הנהיגה של המערערת, הפר את זכות הטיעון שלה. משמע, צו הפסילה נגוע בפגם משפטי.

אך עדיין נותרה על כנה השאלה מה הנפקות של פגם זה. האם הוא עושה את צו הפסילה בטל, כאילו לא בא לעולם, או שמא הוא עושה את הצו נפסד בלבד, כך שהוא קיים ותקף עד שיבוטל על-ידי בית-המשפט? זו השאלה העומדת להכרעה בערעור זה.

בטלות יחסית

5. השאלה של נפקות ההפרה של זכות הטיעון עשויה להכריע בערעור. המערערת טוענת כי הפרה של זכות הטיעון, ומכל מקום הפרה חמורה כמו במקרה זה שבו נשללה ממנה לגמרי האפשרות להשמיע טענותיה בנוגע לפסילת הרישיון, עושה את ההחלטה המינהלית בטלה, כאילו לא באה לעולם. אם כך, יש לראות את צו הפסילה של רישיון הנהיגה כאילו מעולם לא היה לו תוקף. המסקנה היא, לטענתה, שרישיון הנהיגה שלה לא נפסל כלל, ולכן נשמט היסוד לאישום, שלפיו היא נהגה במכונית (ביום 30.9.1997) בזמן פסילה, ללא רישיון נהיגה וללא ביטוח. אם היא צודקת בטענה זאת, על בית-המשפט לקבל את הערעור ולזכות אותה מכל אשמה.
6. אין ספק כי הפרה של זכות הטיעון היא עילה בפני בית-המשפט לבטל החלטה מינהלית, לרבות צו פסילה של רשיון נהיגה. אולם האם הפרה כזאת גורמת מעצמה לבטלות מוחלטת של ההחלטה המינהלית, מיום שההחלטה נתקבלה, אף ללא צורך בביטול ההחלטה על-ידי בית-המשפט? בע"א 183/69 עירית פתח תקוה נ' טחן [5], פסק בית-המשפט כי פיטורים של עובד ציבור תוך הפרה של זכות הטיעון בטלים לכל דבר מיום הפיטורים, ללא צורך בהחלטה של בית-המשפט. אולם פסק-דין ישן זה נבנה מלכתחילה על בסיס רעוע; הוא אינו מתיישב עם פסיקה שבאה לפניו ואף לא עם פסיקה שבאה אחריו. מכל מקום, הוא אינו תואם את ההלכה החדשה שהכתה שורש בבית-משפט זה, היא ההלכה בדבר בטלות יחסית. על-כן גם אם פסק-דין זה היה בשעתו בגדר הלכה, ואף שהיו עוד כמה פסקי-דין שהלכו בעקבותיו, אין מורין כן עוד. ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [15], בעמ' 827-832.
7. ההלכה בדבר בטלות יחסית (שראוי היה לקרוא לה, לשם הדיוק, חוקיות יחסית) אומרת כי יש להפריד, במסגרת הביקורת השיפוטית על החלטה מינהלית, בין שני מישורים: המישור הראשון – הפגם בהחלטה; המישור השני – נפקות הפגם. במישור הראשון על בית-המשפט לבדוק ולקבוע אם נפל פגם בהחלטה: פגם של חוסר סמכות, הפרה של זכות הטיעון, ניגוד עניינים, שיקולים זרים וכיוצא באלה. אם קבע בית-המשפט, במישור הראשון, שנפל פגם בהחלטה, או אז עליו לשקול, במישור השני, את נפקות הפגם, כלומר את הסעד הראוי. השיקולים של בית-המשפט בשני המישורים שונים מאוד: בכל מישור פועל בית-המשפט לתכלית שונה ובכלים שונים. ראו בג"ץ 918/93 עיריית קרית גת נ' מדינת ישראל [6], בעמ' 848. לפיכך אפשר שפגם מאותו סוג, כגון הפרה של חובת ההתייעצות, יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי הנסיבות של כל מקרה ומקרה. אפשר שבמקרה אחד הוא יוביל את בית-המשפט להצהיר כי ההחלטה המינהלית בטלה מעיקרה; במקרה שני הוא עשוי להוביל את בית-המשפט לביטול ההחלטה ממועד מסוים שבית-המשפט יקבע, אם בעבר ואם לעתיד. ואפשר גם, במקרה אחר, שבית-המשפט יקבע, על-אף הפגם, כי ההחלטה תקפה ומחייבת כאילו לא נפל בה פגם.

כך לגבי כל סוג של פגם, לרבות פגם של חוסר סמכות. וכך אמרתי, לעניין זה,
בע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל [7], בעמ' 816:

"…הפסיקה הישנה של בית-משפט זה, שהלכה בעקבות הפסיקה הישנה של בית המשפט באנגליה, ציירה את חוסר הסמכות ואת הבטלות המוחלטת כאילו הם שניים שהיו לאחד, ויותר אין לנתק ביניהם. אך זה שנים שהפסיקה, בישראל ובאנגליה, התפתחה והשתנתה. במקום ההבחנה החדה שבין בטלות (void) שהיא פועל יוצא של חוסר סמכות, לבין נפסדות (voidable) שהיא פועל יוצא של טעות בתחום הסמכות, בא לעולם המבחן של בטלות יחסית. לפי מבחן זה יש להבדיל בין הפגם לבין הנפקות. הכלל הקובע מה מותר ומה אסור נמצא במישור אחד, ואילו הסעד על הפרת הכלל נמצא במישור אחר. בכל מישור פועלת מערכת שיקולים מיוחדת התואמת את הצרכים והמטרות באותו מישור. לכן אין לשלול את האפשרות שחוסר סמכות לא יוביל בהכרח לבטלות מוחלטת. חוסר סמכות ובטלות מוחלטת אינם תאומי סיאם. ואם היו כך בעבר, אין הכרח שיהיו כך כיום. כיום ניתן להפריד גם בין תאומי סיאם. כך הוא הדין לגבי החלטות מינהליות".

ואם פגם של חוסר סמכות אינו מחייב את המסקנה שההחלטה המינהלית בטלה מעיקרה, אלא המסקנה תלויה בנסיבות, קל וחומר כך בפגמים אחרים, לרבות הפרה של זכות הטיעון. ראו לעניין זה את הספר החלוצי של פרופ' אמנון רובינשטיין: A. Rubinstein Jurisdiction and Illegality [19], at pp. 220-222. אכן, ההלכה בדבר בטלות יחסית נולדה בישראל בקשר להפרה של זכות הטיעון. ראו בג"ץ 598/77 דרעי נ' ועדת השחרורים [8], בעמ' 168, השופט י' כהן: "רשאי הוא [בית המשפט – י' ז'] לדחות תביעתו של אדם שזכות טיעון שלו נפגעה, אם לגופו של עניין לא היה לאותו אדם מה לטעון. הנימוק לכך הוא, שבטלות החלטה בגלל פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי אינה מוחלטת אלא רק יחסית". להתפתחות ההלכה בעניין זה ראו ש' שטרית "מגמות חדשות

בעיקרי הצדק  הטבעי" [17]. לאחרונה, בבג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים [9], בעמ' 305-306, אמרתי בעניין זה כך:

"…שאלה היא, מה נפקות ההפרה של חובת השימוע. האם ההפרה מבטלת את ההחלטה מעיקרה? לא בהכרח. הנה כך אמר השופט לנדוי בבג"ץ 118/80 גרינשטיין נ' הפרקליט הצבאי הראשי, בעמ' 246:

'…לא תמיד גורמת הפרת אחד מכללי הצדק לבטלות הדיון מעיקרא. המבחן אינו נוקשה אלא גמיש, ויחסי הדברים תלויים במידת החומרה של ההפרה ובנסיבותיה'.

דברים אלה הם התמצית של תיאוריה חדשה, הלוא היא התיאוריה בדבר הבטלות היחסית, ההולכת וקונה לה מהלכים בפסיקה… לפי התיאוריה של הבטלות היחסית, יש מקום להתאים את נפקות ההפרה (לרבות הסעד הניתן על-ידי בית המשפט) לנסיבות המקרה. והעניין מסור לשיקול הדעת של בית המשפט בכל מקרה. בין היתר עשוי בית המשפט לשקול את חומרת ההפרה; אם מדובר בתקיפה ישירה או בתקיפה עקיפה של ההחלטה; האם ההחלטה מותקפת על-ידי אדם שנפגע במישרין מן ההחלטה או על-ידי אדם אחר; מתי מותקפת ההחלטה; מה הנזק שנגרם לאדם משום שנמנע ממנו שימוע מוקדם ומה הנזק שעלול להיגרם לציבור אם תבוטל ההחלטה; ומה הסיכוי לתקן את המעוות בדרך של שימוע מאוחר".

8. ההלכה בדבר בטלות יחסית של החלטות מינהליות, לרבות בטלות יחסית בגין הפרה של זכות הטיעון, אינה המצאה מיוחדת לישראל. היא נובעת מן השכל הישר. היא עדיפה על תורות אחרות משום שהיא כנה, גמישה ויעילה. היא מחויבת המציאות. ראו בג"ץ 6652/96 האגודה לזכויות האזרח נ' שר הפנים [10], בעמ' 133, 141-143. לכן טבעי וצפוי הדבר שהיא תצמח גם על הקרקע של מדינות אחרות שיש להן תרבות משפטית דומה. הנה, לדוגמה, דברים שנאמרו לגבי המשפט האנגלי בספר הנודע H.W.R. Wade, C.F. Forsyth Administrative Law [20], at pp. 342-344:

“The truth of the matter is that the court will invalidate an order only if the right remedy is sought by the right person in the right proceedings and circumstances. The order may be hypothetically a nullity, but the court may refuse to quash it because of the plaintiff’s lack of standing, because he does not deserve a discretionary remedy,

because he has waived his rights, or for some other legal reason. In any such case the ‘void’ order remains effective and is, in reality, valid. It follows that an order may be void for one purpose and valid for another; and that it may be void against one person but valid against another…

…

‘Void’ is therefore meaningless in any absolute sense. Its meaning is relative, depending upon the court’s willingness to grant relief in any particular situation. If this principle of legal relativity is borne in mind, confusion over ‘void or voidable’ can be avoided”.

אני רואה צורך לחזור ולומר את הדברים, ואף להסתייע במקורות חיצוניים, שכן דומה עליי כי לא מעט משפטנים טרם הפנימו את החידוש שבהלכה בדבר בטלות יחסית, שצמח על חורבות ההבחנה הישנה שהייתה מקובלת כמעט כמו תורה מסיני, בין החלטה הנגועה בחוסר סמכות (או פגם השקול לחוסר סמכות), שהיא בטלה, לבין החלטה הנגועה בפגם אחר, שהיא רק נפסדת. מכל מקום, ההלכה בדבר בטלות יחסית אומצה לאחרונה על-ידי בית-המשפט פעם אחר פעם, עד שאין עוד לפקפק כי אכן זו ההלכה המחייבת.

המקרה הנדון

9. לאור ההלכה בדבר בטלות יחסית יש לבדוק את נפקות ההפרה של זכות הטיעון במקרה הנדון.

בית-המשפט לתעבורה ערך בדיקה זאת והגיע למסקנה כי בנסיבות המקרה, גם אם הופרה זכות הטיעון של המערערת, לא היה בהפרה זאת כדי לעשות את צו הפסילה בטל מעיקרו. בית-המשפט המחוזי בערעור הגיע אף הוא למסקנה זאת. גם אני, בערעור נוסף, הגעתי לאותה מסקנה על יסוד ההלכה בדבר בטלות יחסית. להלן הטעמים העיקריים המובילים למסקנה זאת.

10. אחת השאלות החשובות, לפי ההלכה בדבר בטלות יחסית, היא השאלה של דרך התקיפה של ההחלטה המינהלית: האם מדובר בתקיפה ישירה (direct attack) או בתקיפה עקיפה (collateral attack)? דרך התקיפה עשויה להכתיב את תוצאת התקיפה. תוצאה שהיה אפשר להגיע אליה בדרך של תקיפה ישירה, ייתכן שאי אפשר יהיה להגיע אליה בדרך של תקיפה עקיפה. סוף מעשה במחשבה תחילה: כבר בתחילת הדרך, בצומת המוביל מצד אחד לדרך של תקיפה ישירה ומצד שני לדרך של תקיפה עקיפה, הבחירה בדרך זאת או זאת עשויה לקבוע את התחנה הסופית בדרך. בהתאם לכך, גם אם נפל בהחלטה פגם המצדיק את ביטול ההחלטה בדרך של תקיפה ישירה, לא בהכרח יצדיק הפגם תוצאה של ביטול ההחלטה גם בדרך של תקיפה עקיפה. התוצאה של תקיפה עקיפה תלויה במידה רבה בנסיבות המקרה.

לדוגמה, עשוי להיות הבדל בתוצאה בין תקיפה של צו אישי (כגון – החלטה לפסול רישיון) לבין תקיפה של תקנה בת-פועל תחיקתי (כגון – תקנה האוסרת נהיגה של כל אדם בנסיבות מסוימות). ניסיון החיים, השכל הישר והאינטרס הציבורי אומרים שבדרך-כלל אפשר וראוי לצפות מאדם שנפגע מצו אישי, אם הוא טוען כי הצו בלתי חוקי, שיתקוף את הצו בתקיפה ישירה, כגון בערעור לבית-משפט השלום או לבית-המשפט המחוזי (אם החוק מקנה זכות ערעור על הצו) או בעתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק. לעומת זאת בדרך-כלל אין מקום לצפות מאדם שיתקוף תקנה כללית, אלא אם וכאשר הוא נפגע באופן אישי מתחולת התקנה, כגון כאשר הוא עומד לדין פלילי על הפרת התקנה. במקרה כזה לא תהיה בפניו, מבחינה מעשית, דרך לתקוף את התקנה אלא הדרך של תקיפה עקיפה, כלומר הדרך של טענת הגנה שהתקנה בלתי חוקית ובלתי תקפה. לפיכך יש בדרך-כלל סיכוי טוב יותר לתקיפה עקיפה של תקנה כללית מאשר לתקיפה עקיפה של צו אישי.

11. המערערת תוקפת את צו הפסילה בדרך של תקיפה עקיפה ולא בדרך של תקיפה ישירה. מהי דרך התקיפה הישירה של צו פסילה?

ראשית, סעיף 47 לפקודת התעבורה, המקנה לקצין משטרה את הסמכות להוציא צו פסילה לרישיון נהיגה, מוסיף ומקנה לקצין המשטרה סמכות לבטל את הצו. וכך קובע סעיף 47(יא):

"קצין משטרה כאמור יחזיר רשיון נהיגה למי שנפסל מהחזיק בו לפי סעיף זה, אם שוכנע כי לא יוגש כתב אישום נגד בעל הרשיון".

אך קצין המשטרה רשאי לבטל את צו הפסילה גם מטעם אחר. שהרי כל רשות מינהלית רשאית, בדרך-כלל, לבטל החלטה שקיבלה, אם יש טעם טוב לביטול. ראו סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981. היא רשאית לבטל את החלטתה בין על-פי יוזמה שלה ובין על-פי השגה של מי שנפגע מן ההחלטה. ראו זמיר בספר הנ"ל (כרך ב) [15], בעמ' 651. בהתאם לכך, נהג שרישיונו נפסל על-ידי קצין משטרה, רשאי לפנות אל אותו קצין ולבקש ביטול הפסילה, בין היתר בטענה שצו הפסילה נפגם בשל הפרה של זכות הטיעון. זאת הדרך הפשוטה והיעילה לבירור הטענה, הן מבחינת הנהג והן מבחינת המערכת המופקדת על אכיפת החוק, ולכן היא גם הדרך הראויה.

שנית, סעיף 48 לפקודת התעבורה פותח דרך נוספת בפני בעל הרישיון לתקוף את צו הפסילה, בין היתר בטענה של הפרת זכות הטיעון. וכך אומר סעיף 48:

"מי שנפסל בצו של קצין משטרה כאמור בסעיף 47, רשאי לבקש מבית המשפט המוסמך לדון בעבירה לבטל את הפסילה; ובית המשפט, לאחר ששמע את היועץ המשפטי לממשלה או את בא כוחו או שוטר, רשאי לבטל את הפסילה, בתנאים או ללא תנאי, אם שוכנע שביטול הפסילה לא יפגע בבטחון הציבור".

זאת דרך המלך לביקורת שיפוטית על צו פסילה של רישיון נהיגה: תקיפה ישירה של הצו. ברור שהמחוקק התכוון כי זו תהא הדרך הרגילה שבה ילך בעל רישיון הטוען כי אין הצדקה לפסילת הרישיון. מן הראוי שבעל הרישיון יכבד את כוונת המחוקק, ולא ילך בדרך עקיפה, גם אם היא פתוחה, בהיעדר טעם מיוחד לכך. מכל מקום, מן הראוי שבית-המשפט יעדיף את הדרך הרגילה של תקיפה ישירה, שנקבעה במפורש בחוק, על פני הדרך של תקיפה עקיפה. ואין זה רק משום שזאת היא כוונת המחוקק, אלא גם משום שבדרך-כלל יש יתרונות לתקיפה ישירה של החלטה מינהלית על פני תקיפה עקיפה של ההחלטה. ראו י' זמיר השפיטה בעניינים מינהליים [16], בעמ' 43 ואילך. לפיכך המדיניות השיפוטית הראויה היא לעודד ביקורת שיפוטית בדרך של תקיפה ישירה. בהתאם לכך, ראוי שנהג הטוען כי צו הפסילה פגום מטעם זה או אחר, לרבות הפרה של זכות הטיעון, יעלה טענה זאת בדרך של תקיפה ישירה, כפי שנקבע בפקודת התעבורה. ראו רע"פ 1330/91 קדים נ' מדינת ישראל [11].

ראוי להבהיר כי הדרך לתקיפה עקיפה של צו פסילה אינה חסומה. אולם בתקיפה עקיפה של צו פסילה לא ייטה בית-המשפט לבטל את הצו למפרע, אלא אם כן הנסיבות המיוחדות של המקרה, לרבות חומרת הפגם שנפל בצו, מצדיקות את התקיפה העקיפה ואת הנפקות של בטלות למפרע.

12. אכן, ההלכה בדבר בטלות יחסית מייחסת חשיבות גם לנסיבות המקרה. אך במקרה הנדון לא היו נסיבות מיוחדות שמנעו בעד המערערת לתקוף את צו הפסילה בדרך ישירה, ובכלל זה הדרך שנקבעה בסעיף 48 לפקודת התעבורה. המערערת נמנעה ביודעין מלתקוף את צו הפסילה של רישיון הנהיגה לפי סעיף 48 לפקודת התעבורה, אף שבא-כוחה הציע לה זאת מבעוד זמן. בעת הדיון בבית-משפט זה ציין בא-כוחה כי היא ביקשה לחסוך את שכר הטרחה הכרוך בהתדיינות. זאת ועוד, בית-המשפט לתעבורה ציין בפסק-הדין שנתן במקרה הנדון כי המערערת עצמה הייתה סבורה שהיה ראוי לפסול את רישיון הנהיגה שלה בשל המעורבות שלה בתאונה שבה נפצע אדם, ואף-על-פי-כן היא נהגה במכונית, באופן מודע, בתקופת הפסילה. ומדוע? כפי שאמרה לשוטר שעצר אותה: "הזמנתי מיקרוגל והם לא הסכימו להביא לי אותו הביתה ולא הצלחתי להשיג מונית". על-כן אין לומר כי נסיבות המקרה מנעו בעד המערערת לתקוף את צו הפסילה, מיד לאחר שניתן, בתקיפה ישירה. נהפוך הוא, נסיבות המקרה מלמדות על זלזול בוטה של המערערת בחוק. מכל מקום, אין בהן כדי להצדיק, אפילו מבחינת המערערת, סטייה מן הדרך של תקיפה ישירה, לפי סעיף 48 לפקודת התעבורה, אל הדרך של תקיפה עקיפה.
13. גם מבחינת האינטרס הציבורי אין להצדיק במקרה כגון זה תקיפה עקיפה של צו פסילה בטענה של הפרת זכות הטיעון של הנהג. וזאת לדעת: האינטרס הציבורי, שהוא שיקול ענייני בדרך-כלל, הוא שיקול חשוב גם לפי ההלכה בדבר בטלות יחסית. שהרי לפי הלכה זאת יש מקום לשאול, בין היתר, מה הנזק שעלול להיגרם לאינטרס הציבורי אם בית-המשפט יפסוק כי ההחלטה המינהלית בטלה מעיקרה.

האינטרס הציבורי דורש בדרך-כלל כי נהג הטוען שצו פסילה של רישיון הנהיגה נפגם בשל הפרה של זכות הטיעון, יעלה טענה זאת בדרך של תקיפה ישירה, לפי סעיף 48 לפקודת התעבורה, ולא בדרך של תקיפה עקיפה כאשר הוא עומד לדין פלילי בגין נהיגה בתקופת הפסילה. מדוע? נהג שרישיונו נפסל בנסיבות שנקבעו בסעיף 47 לפקודת התעבורה, חזקה שהוא מסכן את שלום הציבור, ולכן קובע סעיף 48 לפקודה כי בית-המשפט רשאי לבטל את הפסילה רק "אם שוכנע שביטול הפסילה לא יפגע בבטחון הציבור". בשל כך אין זה רצוי כי נהג שרישיונו נפסל, והוא טוען כי נפל פגם בצו הפסילה, כגון הפרה של זכות הטיעון, יעשה חשבון לעצמו שכדאי לו לנהוג בתקופת הפסילה בתקווה שלא ייתפס ויועמד לדין פלילי, ובמחשבה שגם אם ייתפס ויועמד לדין פלילי, לא יימצא ניזוק, שכן יהיה בידו להעלות את טענת הפגם לאחר מכן בדרך של תקיפה עקיפה.

14. חזקת החוקיות, שהיא חזקה הגיונית והכרחית מבחינת האינטרס הציבורי, אומרת כי צו פסילה של רישיון נהיגה, כמו כל החלטה מינהלית, הוא צו חוקי. אכן, אין זו אלא חזקה, והיא ניתנת לסתירה. שהרי אפשר, כמובן, שצו פסילה יהיה בלתי חוקי, ואפשר אפילו שיהיה בטל מעיקרו. אולם הסדר הציבורי מחייב שבדרך-כלל נהג הטוען נגד חזקת החוקיות של הצו, ואפילו אם לדעתו הצו בטל מעיקרו, יעלה את הטענה בתקיפה ישירה בפני בית-המשפט כדי שבית-המשפט יקבע באופן מוסמך אם הצו חוקי ותקף או בלתי חוקי ובטל. מבחינת הסדר הציבורי אין זה ראוי שנהג הטוען כי צו הפסילה נגוע בפגם, יחליט בינו לבין עצמו כי הפגם עושה את הצו בטל מעיקרו, וכי לכן הוא רשאי להתעלם מן הצו ולנהוג כאילו הצו לא בא לעולם. אין זה ראוי, משום שבדרך זאת יש כדי לסכל את התכלית של צווי הפסילה, כפי שהיא עולה מפקודת התעבורה, לסכן את ביטחון הציבור ואף לאיים על העיקרון של ציות לחוק. אי לכך, האינטרס הציבורי אומר שבדרך-כלל ראוי כי נהג הטוען שצו הפסילה נגוע בפגם, יעלה את הטענה בתקיפה ישירה בפני קצין המשטרה שהוציא את הצו או בפני בית-המשפט לפי סעיף 48 לפקודת התעבורה, ובינתיים יימנע מלנהוג בניגוד לצו. אם לא יעשה כן, וימשיך לנהוג בניגוד לצו, הוא מסכן לא רק את הציבור, אלא גם את עצמו: אם יועמד לדין פלילי בגין נהיגה בתקופת פסילה, ורק אז יטען להגנתו שנפל פגם בצו הפסילה, הוא מסתכן בכך שבית-המשפט יאמר לו כי הטענה שהייתה יפה בתקיפה ישירה של הצו בזמן הנכון, אינה יפה לאחר זמן בתקיפה עקיפה.
15. עם זאת ההלכה בדבר בטלות יחסית, אף שהיא מתחשבת באינטרס הציבורי, עדיין היא מבקשת לאזן בכל מקרה בין האינטרס הציבורי לבין הצדק הפרטי. לכן יש לשאול גם מה דורש הצדק במקרה הנדון.

התשובה היא שהצדק אינו עומד לצד המערערת. ראשית, לא הייתה הצדקה לכך שהמערערת נמנעה מתקיפה ישירה של צו הפסילה, לפי סעיף 48 לפקודת התעבורה, כשם שלא הייתה הצדקה לכך שהיא נהגה במכונית בתקופת הפסילה, אף שידעה כי הרישיון שלה נפסל. ראו לעיל פיסקה 12. שנית, בנסיבות המקרה הפגם שנפל בצו הפסילה איננו פגם חמור. אכן, זכות הטיעון של המערערת הופרה, אך היא לא נשללה לגמרי. הגירסה שלה לגבי נסיבות התאונה, כפי שנרשמה על-ידי שוטרת מיד לאחר התאונה, הייתה בפני קצין המשטרה שהוציא את צו הפסילה. אמנם קצין המשטרה לא שמע את טענות המערערת לגבי פסילת הרישיון, להבדיל מן הטענות שלה לגבי נסיבות התאונה, אך אנו שמענו טענות אלה במהלך דיון, וספק רב בעיניי אם טענות אלה היו עשויות לשנות את החלטת הפסילה. במצב כזה, כפי שנפסק לא פעם, יכול בית-המשפט להימנע מביטול החלטה מינהלית על-אף ההפרה של זכות הטיעון, שכן ההפרה לא גרמה עוול. ראו, לדוגמה, בג"ץ 353/65 מזרחי נ' ועדת השחרורים, שירות בתי הסוהר [12], בעמ' 175. ראו עוד זמיר בספר הנ"ל, הסמכות המינהלית(כרך ב) [15], בעמ' 809-811.

כך אפילו בתקיפה ישירה; קל וחומר בתקיפה עקיפה.

16. המסקנה היא, שבדרך-כלל נהג הטוען כי צו הפסילה של רישיון הנהיגה שלו פגום מחמת הפרה של זכות הטיעון, צריך להעלות טענה זאת בדרך של תקיפה ישירה, כלומר בדרך של השגה אל קצין המשטרה שהוציא את הצו או פנייה אל בית-המשפט לפי סעיף 48 לפקודת התעבורה. כך בדרך-כלל, וכך גם בנסיבות המקרה הנדון.

לפיכך יש לדחות את הערעור.

השופטת א' פרוקצ'יה

אני מסכימה.

השופט י' טירקל

אני מצרף דעתי לדעתו של חברי הנכבד השופט זמיר ולכל נימוקיו. כפי שציין, לעניין ההלכה בדבר בטלות יחסית, המייחסת חשיבות לכל נסיבות המקרה, "נסיבות המקרה מלמדות על זלזול בוטה של המערערת בחוק", ומטעם זה גם הצדק אינו עומד לצדה.

על כך הייתי מוסיף כי, לדעתי, על מי שבא לתקוף החלטה מינהלית להראות שנהג בתום-לב, כמצוות סעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, כפי שהוחלה בסעיף 61(ב) לאותו חוק. כך בתקיפה ישירה של ההחלטה וקל וחומר בתקיפתה העקיפה. ונוטה אנוכי לדעה כי מי שלא נהג בתום-לב עלולה התקיפה מצדו להיכשל מטעם זה. דעה דומה הביע השופט זמיר אגב דיון בחובתו של אזרח לנהוג בתום-לב כלפי הרשות המינהלית לא רק בתחום המשפט הפרטי, אלא גם בתחום המשפט הציבורי (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ [13], בעמ' 324. השוו לעניין משקל תום-לבו של הבא לתקוף את ההחלטה: דברי השופט (כתוארו אז) ברק בד"נ 12/81 ש' שפירא ושות', חברה קבלנית בנתניה בע"מ נ' מדינת ישראל [14],
בעמ' 665 וכן אצל י' דותן "במקום בטלות יחסית" [18], בעמ' 626). כאמור, במקרה שלפנינו נהגה (תרתי משמע…) המערערת בתקופת הפסילה תוך זלזול בוטה בחוק, בכך הפרה את צו הפסילה שלא בתום-לב. די בכך כדי לדחות את ערעורה.

לפיכך הוחלט כאמור בפסק-הדין של השופט זמיר.

ניתן היום, ט' באב התש"ס (10.8.2000).